1. 민·관 합동 개발사업의 의의
가. 도입 배경 및 연혁 

󰏚 공공·민간 합동 개발사업은 1997년 12월 외환위기 이후 상업, 업무, 주거시설 등이 포함되는 대규모 복합시설 개발사업 중심으로 도입
○ 공공이 단독으로 복합개발사업을 추진하기에는 자본조달과 역량에서 한계가 존재
○ 공공은 공공임대주택 개발경험은 많아 주택개발 역량은 보유
○ 큰 자본조달이 요구되고 사업구조가 복잡한 복합개발 역량은 부족 
󰏚 공공에 있어 민·관 합동 복합개발사업은 유리한 측면이 다수 존재
○ 공공은 개발사업자로 선정된 컨소시엄에 토지를 출자해 지분을 확보하는 경우 개발 택지에 대한 안정적 매각이 보장됨
○ PFV의 출자지분에 상응하는 개발이익에 대한 배당수입 발생
○ 사업을 직접 집행하는 자산관리회사(AMC)에 대한 대표 선임권을 행사할 경우 인사 적체 해소도 가능(2000년대 한국토지공사 등 공기업들이 다수의 복합개발사업을 추진하면서 5년 이상 복합개발사업 추진기간 동안 인력 감축에 기여)
󰏚 한편 민간 사업자(시행사 및 시공사) 입장에서도 공공이 인·허가를 지원하고 수용권을 발동해 토지확보가 용이한 민·관 합동 개발 방식은 매력적임
○ 인·허가 및 사업부지 확보는 개발사업 성공적 추진의 중요 요소(Key Success Factor)
󰏚 국내 최초의 민·관 합동 복합개발사업은 한국토지주택공사(당시 한국토지공사)
가 2001년 공모한 용인 죽전 민간·공공 합동 PF사업으로 알려짐
○ 한국토지주택공사는 죽전 복합개발사업 성공 이후 용인 동백 쥬네브, 화성 동탄 메타폴리스, 파주 운정 유니온아크, 용인동백 모닝브릿지, 광주수완 레이크파크, 성남 판교 알파돔시티, 남양주 별내 메가볼시티 등의 다수의 PF사업을 추진해 옴
○ 이후 당시 한국주택공사도 민간·공공 합동 PF사업에 참여
󰏚 2000년대 중반에는 서울주택도시공사(SH)가 전국 지자체 최초로 민간·공공 합동 PF사업을 실시하였고 서울시 재정자립도 향상에 기여
󰏚 2001년 1건에 불과했던 민간·공공 합동 PF사업은 2009년 상반기까지 총 50건으로 늘어났고 초기 한국토지공사 위주로 시행된 PF사업은 2009년 상반기 기준 23개 공기업이 추진
󰏚 2011년 민간개발을 장려하는 분위기 속에서 택지개발촉진법령 개정으로 택지개발사업에서 민간참여가 허용됨

택지개발촉진법 시행령 공공·민간 공동개발 관련 주요 내용
⦁ 공공·민간 공동택지개발 시 주택건설 등 사업자의 선정방법과 공공시행자가 선정한 주택건설등 사업자와 체결할 협약서에 포함시켜야 할 내용을 규정(제6조의4제②항)
⦁ 주택건설 등 사업자의 이윤율을 총사업비의 100분의 6 이내로 제한(제6조의4제③항)(총사업비는 용지비, 용지부담금, 조성비, 기반시설 설치비, 직접인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 자본비용 및 그 밖의 비용을 합산한 금액)
⦁ 공공시행자는 공동택지개발사업에 참여하는 주택건설 등 민간사업자에게 해당 택지개발사업으로 조성된 주택건설용지 우선공급을 투자지분 범위로 제한(제6조의4제④항)
<표 Ⅱ-1> 택지개발촉진시행령 주요 내용
 
󰏚 2013년 OO도시개발공사 설립(통합 출범 기준으로는 2014년)을 시작으로 타 지방자치단체도 도시개발공사 설립을 통하여 민·관 합동 도시개발사업에 적극적 참여
○ OO OO신도시 A2-8BL 공동주택 신축사업 추진을 위하여 OO도시개발공사 설립
󰏚 최근 지방자치단체들의 재정 부족이 심화로 산하 개발공사 또는 개발공사 설립을 통
하여 PFV를 통한 개발사업에 적극적으로 참여하고 있음

나. 개발사업 PFV 방식의 장점 및 단점
1) 장점
󰏚 PFV에 대한 설립규제가 상대적으로 느슨하고 PFV 세제 혜택 요건 충족도 용
이하여 타 사업추진방식 대비 경쟁우위 방식
○ 부동산투자회사법이 요구하는 조직요건, 운영요건, 배당요건 등의 규제 대비 용이
󰏚 개발사업의 주체가 될 PFV에 금융기관의 지분참여를 유도하는 제도적인 장치에 
따른 PFV의 공신력 확보 및 우량한 출자자들 참여가능성 제고로 사업의 성공 
가능성 높음
󰏚 다수 출자자들의 참여구조로 개발이익의 분산이 가능
○ 복합개발사업의 추진을 위하여 요구되는 전문성을 확보하기 위하여 또는 PFV 관련 
규정 및 공모지침서의 참여조건에 따른 다수의 출자자들의 컨소시엄 구성 
󰏚 부동산 개발사업의 사업권 전체가 PFV에 귀속되고 금융기관의 PFV 자금 직접
구조로 개발사업의 투명성이 제고 

2) 단점
󰏚 사업의 실질적인 추진 주체인 시행사(developer)가 적은 자본금만으로 개발 진
행할 수 있는 구조로 높은 레버리지에 따른 위험 상존 
○ 미국에서도 PFV 설립을 통해 대규모 도시개발사업을 진행하고 있으나 PFV 설립 
시 사업비의 20~30% 이상 자본금을 투자 필요
○ 따라서 미국의 경우 자본력을 가진 시행사만이 참여 가능 
󰏚 PFV를 통한 사업에 참여하는 시행사는 단기 수익에 치중하는 성격이 강하여 
장기적인 사업에 대한 Vision 공유가 미흡 
○ 공공의 이익을 염두에 둔 개발사업의 성공적 추진을 통한 지속적인 PFV 사업개발
기회 확대를 추진할 유인 부족 
○ 사업권 획득을 위한 주민 및 정치권과의 네트워크 확장에 치중

2. 민·관 합동 PFV 도시개발사업 기본구조
가. 기본구조
󰏚 민·관 합동 PFV 설립 도시개발사업 기본 구조는 다음 그림과 같음

󰏚 토지원리금 및 조성자금 PF 조달을 위해 해당 사업을 목적으로 프로젝트회사
(SPC)를 신규로 설립하여 추진함
󰏚 공공과 민간(금융기관, 건설사, 시행사 등)이 공동 출자한 프로젝트회사 설립을 
통한 민·관 합동 개발방식으로 추진
○ 도시개발법 제11조제1항제11호에 의한 민·관합동법인
○ 개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립지침(국토교통부) 제1항 및 
제3항을 감안, 민간 투자비율은 50% 미만으로 유지
󰏚 프로젝트회사는 법인세법 제51조의2 및 시행령 제86조 2의 요건을 충족하는 
프로젝트금융투자회사(PFV)로 설립 
○ 설립자본금은 법인세법 상의 요건을 충족하기 위하여 50억
○ PFV의 출자자들이거나 출자자가 설립한 법인이 AMC 수행 
○ 금융기관이 자금관리수탁회사로서 자금관리 수행 
󰏚 도시개발법 제21조의 수용 또는 사용방식으로 토지확보
나. 유사사업 구조와의 비교 
1) 부동산 담보신탁을 이용한 개발사업 
󰏚 담보신탁은 부동산 소유자(위탁자 및 채무자)가 채무(책임)의 이행을 보장하기 
위해 본인 소유의 부동산을 담보로 제공할 목적으로 이용하는 신탁
󰏚 담보신탁에서는 위탁자가 수탁자에게 소유권을 이전하면 수탁자가 위탁자에게 
담보 제공 목적의 수익권 증서를 발행하며, 이를 토대로 금융기관에서 대출
󰏚 수탁자는 신탁부동산의 담보가치가 유지·보전되도록 관리하며, 위탁자의 채무가 
정상적으로 이행되면 수탁자는 신탁된 부동산을 위탁자에게 환원
○ 그러나 채무불이행 시에는 수탁자가 해당 부동산을 처분하여 그 대금으로 채무를 
대신 변제한 후 잔여 대금을 위탁자에게 교부

󰏚 담보신탁의 장점은 근저당권 설정보다 소요비용이 적고 채무불이행 시 경매보
다 부동산 처분 절차가 용이
○ 근저당권 설정에 따른 각종 세금(등록세, 인지세, 지방교육세 등) 납부 및 국민주택
채권 매입 의무가 없고, 담보신탁에 의한 신탁 공매 시 공매공고일로부터 10일 경
과 후 공매 실시 가능
󰏚 또한 채권자 등 제3자에 의한 강제집행 절차 회피 
○ 여타 채권자 등은 가압류, 강제집행 등의 조치 불가
󰏚 위탁자가 수탁자로 소유권을 이전하여야 하므로 이에 대한 소유자의 거부감 상존
○ 임차관리 시 수탁자의 협의가 필요하다는 점도 단점
2) 한국토지주택공사 등 민간·공공 합동 PF사업 
󰏚 한국토지주택공사 등 공사가 소유한 부지를 대상으로 공모를 통하여 민간사업
자 모집, 공동으로 프로젝트회사 설립하여 사업 추진
○ 한국토지주택공사 등은 자체 택지개발 전문성과 민간사업자의 개발 아이디어를 결
합하여 시너지 효과를 창출 목적
○ 상업, 업무, 문화, 집회시설 등 복합단지를 도시 입주시기에 맞추어 건설하여 계획
적인 도시개발과 함께 도시 중심부에 랜드마크 기능을 하는 복합시설물 유치하여 
주민의 편의를 도모

󰏚 SPC는 분양이 완료되었을 경우 청산하거나 부동산관리회사 또는 REITs로 전환
3) 민간투자사업 
󰏚 민간투자사업은 정부의 공모(정부고시사업) 또는 민간사업자의 제안(제안사업)을 
통하여 사업자의 자금조달 및 전문성을 활용하여 부족한 사회간접자본을 확충
󰏚 경쟁절차를 통하여 선정된 우선협상대상자는 주무관청과의 협상을 통하여 사업
협약(실시협약)을 체결하고 SPC를 설립하여 사업 추진
○ 공공이 출자하는 경우는 드물며, 불가피하게 출자하는 경우에도 낮은 지분비율로 
참여가 일반적임 
󰏚 사업의 범위는 해당시설의 건설 및 협정된 무상사용기간 동안 운영
○ 무상사용기간 만료 후에는 무상으로 주무관청으로 기부채납 
○ 무상사용기간은 교통사업의 경우 30년이 일반적임
󰏚 과거 건설사 출자자 중심으로 사업 추진
○ 금융기관은 PF대출에 한정하여 참여
󰏚 이후 지속적인 사업 추진에 따른 경험 축적을 바탕으로 금융기관이 출자자로도 참여
󰏚 최근에는 GTX A노선 사업을 기점으로 재무적 출자자가 주도하는 민간투자사
업이 새로운 트렌드로 나타남15)
[그림 Ⅱ-4] 민간투자사업의 주요 당사자들 및 계약관
15) 동 사업은 총투자비가 2조 5천억 원에 달하는 사업으로서 신한은행, 신한금융투자 등 신한금융지주 계
열사가 총 자본금의 76% 출자
3. 민·관 합동 PFV 도시개발사업 추진 주체별 역할과 책임 
가. 사업추진 주체의 역할과 책임 : 개관
󰏚 공공(공사 등), 민간, PFV 및 AMC 역할과 책임분담은 다음과 같음
󰏚 PFV의 역할 및 책임
○ 사업의 시행자로서 인·허가, 보상, 공사 시행, 준공, 분양 등 사업수행 전체에 대한 
책임과 권한을 지님
○ 자산관리·운용 및 처분에 관한 업무를 주주사 전부 또는 일부가 출자한 자산관리회
사에 위탁
○ 자금관리업무는 금융기관(자금수탁기관)에 위탁
󰏚 도시개발공사 등 공공의 역할 및 책임
○ 프로젝트 회사와 용역계약을 통해 토지 보상 및 관련 인허가 업무 등을 지원
○ 프로젝트회사가 본 사업을 수행하는데 필요한 사항에 대해 적극적 협조
󰏚 민간사업자의 역할 및 책임
○ 사업의 사업자금조달 관련 제반사항을 책임짐
○ 자산관리·운용 및 처분에 대한 업무를 수행하는 자산관리회사에 직원을 파견하여 
개발사업 업무를 수행
󰏚 자산관리회사의 역할 및 책임
○ 사업 전반의 계획·관리 등의 업무 수행
○ 프로젝트회사의 사업수행을 위하여 필요한 사항을 지원
4. 민·관 합동 PFV 도시개발사업 재원조달구조
가. 개관
󰏚 사업의 신뢰성 제고 및 민간사업자의 책임을 강화하기 위하여 자기자본은 타인
자본에 선행하여 투입
○ 이를 통하여 이자비용을 감축
󰏚 PFV는 Project Financing을 통하여 타인자본을 조달
○ 공모 절차를 통하여 투자확약서 및 조건부 대출확약서 등 징구 
󰏚 제한적 소구(Limited Recourse) 금융 : 공공 또는 민간출자자 신용보강 및 대
주에 대한 책임준공 등 
○ 대출상환은 당해 프로젝트에서 발생하는 수익을 원천으로 하므로, 프로젝트 파이낸
싱의 초점은 당초 예상한 현금흐름의 유지·확보에 있음
󰏚 예기치 못한 상황에 대비하기 위한 충분한 예비 재원조달 계획 포함
○ 토지보상비 상승, 공사비 증가 등으로 인해 추가 재원이 필요한 경우에 대비하여 
예비재원을 사전 확보

나. 재원조달원 및 조달필요액 
󰏚 PFV 도시개발사업의 일반적인 재원조달원은 다음과 같음
○ 자본금 출자 및 PF대출 등 재무활동을 통한 재원조달을 수행
○ 분양대금 등 영업활동을 통한 재원조달
○ 지출의 차이로 발생하는 잉여현금을 통한 재원조달

󰏚 재원조달필요액 산정
○ 총사업비의 산정 → 분양수입 등 총수입액 산정 → 재원조달요구액 산정 → 자기자
본/타인자본 산정 → 차입금상환계획 수립 
󰏚 분양대금 조기회수 및 상환재원 활용을 통한 조달금액 최소화 
○ 분양대금 입금 시 PF대금 우선상환을 통한 차입비용 최소화
○ 사업 전기간동안 단계별 재원조달 적정 규모도 산정 
○ 사업의 안정적인 추진을 위한 필요재원의 적기 확보 
󰏚 여유 자금 관리를 통한 이자수익 최대한 확보 
다. 타인자본 조달 금리 등
󰏚 프로젝트와 관련된 위험수준이 높기때문에 기업금융보다 상대적으로 이자율이 높음
○ 해당 사업에 반영된 위험도 차이에 따라 차입비용 달라짐 
󰏚 신디케이션 론(Syndication Loan)에 따른 대출 관련 수수료 발생 
○ 대출 실행을 위한 법률, 기술, 보험 등의 전문가 자문에 따른 추가적인 비용 부담이 
발생 가능함
󰏚 따라서 실효이자율을 기준으로 차입비용 판단하는 것이 타당
○ 차입 관련 현금흐름을 기준으로 IRR 계산

라. 타인자본 조달 조건
󰏚 건설사의 책임준공 및 미이행시 채무인수가 대표적인 신용보강
󰏚 미분양대책으로 건설사 및 전략적 출자자의 선매입 약정 
󰏚 인출선행조건은 관련계약 체결 완료, 인·허가 완료 및 적정한 토지확보 여부 
등 대출실행을 위한 사전 조건 충족 여부 확인

5. 민·관 합동 PFV 도시개발사업 PFV/AMC 설립 및 운영구조
가. PFV/AMC 설립목적 및 설립형태
1) PFV(프로젝트회사)
󰏚 사업의 안정적 추진 및 법인세 등 세제 혜택이 가능한 프로젝트금융투자회사 
형태로 설립
○ 법인세 이중과세 세제 혜택을 위해 금융기관 5% 이상 지분출자 및 성격·설립·운영·
기타 요건을 충족하는 형태(PFV
○ 공모지침서는 일반적으로 사업협약체결일로부터 30일 이내에 PFV설립 요구
󰏚 공공출자자 및 민간출자자로 구성, 사업의 안정성 제고와 공공출자자 및 민간
출자자의 책임과 권한 명확화
○ 조직의 전문성을 바탕으로 사업의 공공성 및 안정성 확보가 중요

2) 자산관리회사(AMC)
󰏚 자산관리회사는 PFV의 의사결정에 따라 실무를 집행하는 위탁회사임
󰏚 프로젝트금융투자회사(PFV)의 출자자가 공동으로 출자하는 경우와 
민간출자자가 출자하여 설립 경우가 있음
󰏚 자본시장법 상 자산관리회사로서 최소자본금 규정이 없으며 초기 법인 운영비
용을 감안하여 일반적으로 1억 원 내외로 설립 
○ 부동산투자회사법 상 자산관리회사는 자본금 70억 원, 상근 자산운용 전문인력 5
명 이상을 갖추고 국토교통부의 설립 허가 필요

나. 프로젝트회사/AMC의 설립 
󰏚 사업협약 체결과 시의회 의결을 바탕으로 PFV와 AMC 설립
󰏚 사업의 실무를 집행하는 AMC가 PFV보다 우선 설립이 일반적 
󰏚 PFV는 일반적으로 5년 이내에 청산을 계획하나 사업추진 과정에서 다양한 변
수로 청산시점은 계획에 불과하고 연장될 수 있음

다. 프로젝트회사(PFV) 운영 : 주주총회
󰏚 상법에 근거하여 주주총회 및 이사회 운영되어야 하며 주주총회 및 이사회 의
사결정의 공공성 및 투명성 확보 필요
○ 이사 및 감사, 대표이사 선임의 공정성 및 전문성 필요

󰏚 공공출자자와 민간출자자의 출자지분율에 비례하여 주주총회를 구성하고 상법 
규정 등에 따른 주주총회 의사결정 
󰏚 주주총회의 결의는 보통결의가 원칙이며, 상법에 규정이 있는 경우에만 특별결의 
○ 보통결의는 출석한 주주 의결권의 1/2 이상의 수 발행주식 총수의 1/4 이상의 수
로써 주주총회 결의(상법 제368조 ①항)
󰏚 정관변경, PF대출 약정, 체결 및 변경, 존립기간 만료 이외의 사유로 회사 해산, 
사업 또는 자산의 전부·중요 부문 양도 등 상법에 규정하고 있는 사업 관련 중
요사항에 대해서는 특별결의를 통해 처리
○ 특별결의는 상법 규정을 준용하여 출석한 주주 의결권의 2/3 이상의 수로써 주주총
회 결의가 일반적
󰏚 본 사업 관련 주요 계약 체결, 변경 및 해지에 대해서는 주주총회 특별결의를 
통해 처리
○ 특별결의는 출석한 주주 의결권의 2/3 이상의 수, 발행주식 총수의 1/3 이상의 수
로써 주주총회 결의

라. 프로젝트회사(PFV) 운영 : 이사회
󰏚 이사회는 4~6인으로 구성하는 것이 일반적이며 주주총회에서 선임(상법 제382
조 ①항) 및 주주총회 결의로 해임(상법 제382조 ②항)
󰏚 따라서 출자지분율에 따라 선임권을 보유 
󰏚 PFV의 특성상 비상근이사

󰏚 감사는 일반적으로 공인회계사 자격 보유자를 주주총회에서 선임
󰏚 이사는 대표이사 보좌 및 정관과 법령의 규정에 따른 회사 관리 및 직무 수행
󰏚 감사는 회계와 업무감사를 수행하고 이사회 출석하여 의견 진술
○ 임시주주총회 소집 청구권도 가짐 
󰏚 이사회 결의사항
○ 상법은 이사회는 과반수의 출석과 출석이사의 과반수로 결의하되, 정관으로 그 비
율을 높게 정할 수 있도록 규정(상법 제391조 ①항)
○ 이사회의 결의사항이지만 대표이사의 선임, 공동대표의 선임, 신주의 발행, 준비금
의 자본전입 및 전환사채의 발행, 신주인수권부사채의 발행은 정관으로 주주총회의 
결의사항으로 규정 가능

마. 프로젝트회사/AMC의 청산
󰏚 PFV는 프로젝트 수행을 위한 한시적인 법인이기 때문에 사업이 완료되면 청산됨
○ 법인청산일은 사업 준공 후 출자자 간 협의로 결정
󰏚 분양 후 회수되는 자금으로는 상환하여야 할 자금을 처리하고, 잔여 이익금은 
투자자 및 출자자에게 이윤으로 분배
○ 청산을 위하여 소용비용을 제외하고 청산배당 실시

나. 사업리스크 관리방안 수립
󰏚 사업 추진주체들은 사업단계별로 리스크 완충방안(Mitigation)을 수립하고 이후 
잔여 리스크들에 대하여 협의를 통하여 분담주체(Allocation)를 명확화하여 분담
을 통하여 리스크 관리 

박춘광 기자  gjtline@naver.com

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