주제 29) 토지거래허가와 관련된 판례이론

가. 구 국토이용관리법상의 규제구역 내의 토지에 대하여 허가받을 것을 전제로 체결한 거래계약의 효력(유동적 무효)과 이 경우 허가 후에 새로이 거래계약을 체결할 필요가 있는지 여부(소극) 나. 규제구역 내의 토지에 대하여 거래계약이 체결된 경우 쌍방 당사자는 공동으로 관할관청의 허가를 신청할 의무가 있는지 여부(적극) 및 허가신청절차에 협력하지 않는 상대방에 대하여 그 협력의무의 이행을 소송으로써 구할 이익이 있는지 여부(적극) 다. 토지등의 거래계약의 허가를 받기까지 매수인의 대금지급이 없었음을 이유로 매도인이 매매계약을 해제할 수 있는지 여부(소극) - 대법원 1991. 12. 24. 선고 90다12243 전원합의체 판결 -

사건 개요
① 원고(매수인)는 1989. 3. 16. 피고(매도인)와 분할 전 순천시 (주소 생략) 전1,869㎡ 중 특정부분 300평(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)을 매매대금 56,000,000원으로 정하여 매매계약을 체결하였다.
 ② 이 사건 토지는 국토이용관리법상 토지 등의 거래계약에 대하여 허가를 받아야 하는 규제지역에 속하는 토지이지만 관할관청의 허가를 받지 아니하고 매매계약을 체결하였다. 
 ③ 원고는 토지등의 거래계약에 대한 허가를 받기까지 피고에게 매매잔대금을 지급하지 않았다.

원고는 이 사건 부동산에 관하여 「주위적 청구로 ‘매매계약에 기한 소유권이전등기절차’를, 예비적 청구로 ‘허가신청협력의무와 조건부 소유권이전등기절차’를 이행하라」 는 소를 제기하였다.

판결 요지

 가. 국토이용관리법상의 규제구역 내의 ‘토지등의 거래계약’허가에 관한 관계규정의 내용과 그 입법취지에 비추어 볼 때 토지의 소유권 등 권리를 이전 또는 설정하는 내용의 거래계약은 관할관청의 허가를 받아야만 그 효력이 발생하고 허가를 받기 전에는 물권적 효력은 물론 채권적 효력도 발생하지 아니하여 무효라고 보아야 할 것인바,다만 허가를 받기 전의 거래계약이 처음부터 허가를 배제하거나 잠탈하는 내용의 계약일 경우에는 확정적으로 무효로서 유효화될 여지가 없으나 이와 달리 허가받을 것을 전제로 한 거래계약(허가를 배제하거나 잠탈하는 내용의 계약이 아닌 계약은 여기에 해당하는 것으로 본다)일 경우에는 허가를 받을 때까지는 법률상 미완성의 법률행위로서 소유권 등 권리의 이전 또는 설정에 관한 거래의 효력이 전혀 발생하지 않음은 위의 확정적 무효의 경우와 다를 바 없지만, 일단 허가를 받으면 그 계약은 소급하여 유효한 계약이 되고 이와 달리 불허가가 된 때에는 무효로 확정되므로 허가를 받기까지는 유동적 무효의 상태에 있다고 보는 것이 타당하므로 허가받을 것을 전제로 한 거래계약은 허가받기 전의 상태에서는 거래계약의 채권적 효력도 전혀 발생하지 않으므로 권리의 이전 또는 설정에 관한 어떠한 내용의 이행청구도 할 수 없으나 일단 허가를 받으면 그 계약은 소급해서 유효화되므로 허가 후에 새로이 거래계약을 체결할 필요는 없다.

 나. 규제지역 내의 토지에 대하여 거래계약이 체결된 경우에 계약을 체결한 당사자 사이에 있어서는 그 계약이 효력 있는 것으로 완성될 수 있도록 서로 협력할 의무가 있음이 당연하므로, 계약의 쌍방 당사자는 공동으로 관할 관청의 허가를 신청할 의무가 있고, 이러한 의무에 위배하여 허가신청절차에 협력하지 않는 당사자에 대하여 상대방은 협력 의무의 이행을 소송으로써 구할 이익이 있다.

 다. 매매계약을 체결한 경우에 있어 관할 관청으로부터 토지거래허가를 받기까지는 매매계약이 그 계약내용대로의 효력이 있을 수 없는 것이어서 매수인으로서도 그 계약 내용에 따른 대금지급의무가 있다고 할 수 없으며, 설사 계약상 매수인의 대금지급의무가 매도인의 소유권이전등기의무에 선행하여 이행하기로 약정되어 있었다고 하더라도, 매수인에게 그 대금지급의무가 없음은 마찬가지여서 매도인으로서는 그 대금지급이 없었음을 유로 계약을 해제할 수 없다.

해설
 민사소송은 원고와 피고 사이에 다툼이 생겨 원고의 권리주장의 당부를 심판하는 것을 목적으로 하기 때문에 소장에는 소송의 주체인 당사자와 심판의 대상인 청구(청구의 취지와 청구원인)를 특정하여야 한다.   
  
 청구취지는 원고가 어떠한 내용과 어떠한 종류의 판결을 구하는지를 밝히는 판결신청이고,  소의 결론 부분이다.  소(訴)는 소 제기의 태양에 따라 단일의 소와 병합의 소로 나누어 볼 수 있다. 단일의 소란 1인의 원과 1인의 피고를 상대방으로 하여 1개의 청구를 하는 가장 단순한 소의 형태이고, 병합의 소란 단일의 소가 물적 또는 인적으로 여러 개 결합된 것으로서, 1인의 원고가 1인의 피고를 상대방으로 하여 여러 개의 청구를 하는 경우(소의 객관적 병합)와 수인의 원고가 또는 수인의 피고를 상대방으로 소를 제기하는 경우(소의 주관적 병합)가 있다. 

  병합의 소 즉, 청구의 병합은 그 병합 시기에 따라 원시적 병합과 후발적 병합으로 나누어 볼 수 있다. 원시적 병합은 원고가 소제기 당시부터 여러 개의 청구를 하나의 소송절차에 묶어서 제기하는 경우로서 청구의 병합 혹은 소의 객관적 병합이라고도 한다. 후발적 병합은 이미 계속 중인 소송에다 새로운 청구를 덧붙여서 제기한 경우(청구의 추가적 변경, 중간확인의 소, 반소, 독립당사자참가)와 법원이 둘 이상 사건의 변론을 병합하는 경우를 말한다.

  소의 객관적 병합에는 단순병합ㆍ선택적 병합ㆍ예비적 병합이 있다. 소의 단순병합이란 원고가 여러 개의 청구에 대하여 차례로 심판을 구하는 형태의 병합을 말한다. 병합된 다른 청구가 이유 있든 없든 관계없이 차례로 심판을 구하는 것이기 때문에 병합된 모든 청구에 대하여 법원의 심판을 필요로 한다. 소의 선택적 병합이란 원고가 여러 개의 청구를 하면서 그 중에 어느 하나가 인용되면 원고의 소의 목적을 달성할 수 있기 때문에 나머지 다른 청구에 대해서는 심판을 바라지 않는 형태의 병합을 말한다.
  
 소의 예비적 병합이란 양립할 수 없는 여러 개의 청구를 하면서 제1차적 청구(주위적 청구)가 기각되거나 각하될 경우에 대비하여 제2차적 청구(예비적 청구)에 대하여 심판을 구하는 형태의 병합을 말한다. 예를 들면, 주위적 청구로서 매매계약이 유효함을 전제로 매매대금의 지급을 청구하고, 예비적 청구로서 매매계약이 무효인 때를 대비하여 이미 인도해 간 매매목적물의 반환을 청구하는 경우이다.
  
 청구원인은 원고가 소로서 주장하는 권리 또는 법률관계의 성립원인 사실로써 청구를 특정하기에 필요한 사실관계(권리근거규정의 요건사실=권리발생원인사실)를 말하고, 최소한 다른 청구와 식별ㆍ특정할 수 있도록 기재하여야 하며, 공격방법으로 소로써 주장하는 권리의 발생 근거가 되는 요건사실도 무변론판결을 할 수 있을 정도로 기재하여야 한다.
  
  법률행위의 무효는 처음부터 확정적인지 아니면 추인 등에 의하여 소급적으로 유효로 될 수 있는 것인지에 따라 확정적 무효와 유동적 무효(또는 불확정적 무효)로 나누어진다. 유동적 무효(불확정적 무효)란 법률행위가 무효이기는 하지만 추인에 의하여 행위시에 소급하여 또는 장래에 향하여 유효로 될 수 있는 경우를 말한다. 유동적 무효의 법리는 「구 국토의계획및이용에관한법률」 에 의한 허가 없는 토지거래계약을 비롯하여, 무권대리행위ㆍ무권리자의 처분행위ㆍ허가 없는 사찰재산 양도계약(대법원 2001. 2. 9. 선고 99다26979 판결 참조)  등의 경우에 적용되고 있다.

  이 사건에서 대법원은, 
「① 국토이용관리법 제21조의2 제1항은 건설부장관은 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 성행할 우려가 있고 지가가 급격히 상승하거나 상승할 우려가 있는 지역을 5년 내의 기간을 정하여 규제지역으로 지정할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제21조의3 제1항은 규제지역 내에 있는 토지에 관한 소유권 또는 지상권 기타 사용수익을 목적으로 하는 권리로서 대통령령이 정하는 권리를 이전 또는 설정(대가를 받고 이전 또는 설정하는 경우에 한한다)하는 계약(예약을 포함한다)을 체결하고자 하는  당사자는 공동으로 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할 도지사의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경(계약 예정 금액을 감액하는 경우를 제외한다)하고자 할 때에도 또한 같다고 규정하며, 같은 조 제7항은 제1항의 규정에 의한 허가를 받지 않고 체결한 토지 등의 거래계약은 그 효력을발생하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조의2는 허가의 중요기준으로서 토지거래의 대금액과 그 이용계획을 규정하고 있으며, 이러한 법률의 규정을 받아 같은 법 시행령 제24조는 규제지역 내에서 토지거래계약을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 계약예정금액과 토지의 이용에 관한 계획 등을 기재한 허가신청서를 제출하여 허가신청을 하여야만 하도록 규정하고 있고, 한편 같은 법 제31조의2는 제21조의3 제1항의 규정에 위반하여 허가 없이 토지등의 거래계약을 체결하거나 사위 기타 부정한 방법으로 토지등의 거래허가를 받은 자에 대하여 징역 또는 벌금에 처하는 벌칙을 규정하고 있다.

  위 각 규정의 내용을 살펴보면 위 각 규정은 사립학교법, 농지개혁법 또는 외국인토지법 등 다른 토지거래규제법들이 특정한 목적의 토지보전을 위하여 그 권리의 이전을 규제함에 그치는 것과는 달리 투기의 목적으로 하는 토지등의 거래계약 자체를 규제하기 위하여 규제지역 내에서의 개인 간 토지거래에 관할 관청이 직접 개입하여 그 거래내용이 위법의 투기거래방지목적에 저촉되는지의 여부를 검토한 후 허가를 하게 함으로써 이러한 허가없이는 당사자를 구속하는 계약의 효력이 발생하는 것을 금지하려는 데에 그 입법 취지가 있다고 해석된다.
      
 위와 같은 각 규정의 내용과 그 입법취지에 비추어 볼 때, 토지의 소유권 등 권리를 이전 또는 설정하는 내용의 거래계약은 관할 관청의 허가를 받아야만 그 효력이 발생하고 허가를 받기 전에는 물권적 효력은 물론 채권적 효력도 발생하지 아니하여 무효라고 보아야 할 것이다. 다만 허가를 받기 전의 거래계약이 처음부터 허가를 배제하거나 잠탈하는 내용의 계약일 경우에는 확정적으로 무효로서 유효화될 여지가 없으나, 이와 달리 허가 받을 것을 전제로 한 거래계약(허가를 배제하거나 잠탈하는 내용의 계약이 아닌 계약은 여기에 해당하는 것으로 본다)일 경우에는 허가를 받을 때까지는 법률상 미완성의 법률행위로서 소유권 등 권리의 이전 또는 설정에 관한 거래의 효력이 전혀 발생하지 않음은 위의 확정적 무효의 경우와 다를 바 없지만, 일단 허가를 받으면 그 계약은 소급하여 유효한 계약이 되고 이와 달리 불허가가 된 때에는 무효로 확정되므로 허가를 받기까지는 유동적 무효의 상태에 있다고 보는 것이 타당하다.
      
 그러므로 허가받을 것을 전제로 한 거래계약은 허가받기 전의 상태에서는 거래계약의 채권적 효력도 전혀 발행하지 않으므로 권리의 이전 또는 설정에 관한 어떠한 내용의 이행청구도 할 수 없으나 일단 허가를 받으면 그 계약은 소급해서 유효화되므로 허가 후에 새로이 거래계약을 체결할 필요가 없는 것이다.
      
 국토이용관리법 제31조의2 소정의 벌칙적용대상인 “허가없이 토지등의 거래계약을 체결하는 행위”라 함은 위에서 본 처음부터 허가를 배제하거나 잠탈하는 내용의 계약을 체결하는 행위를 가리키고 허가받을 것을 전제로 한 거래계약을 체결하는 것은 여기에 해당하지 않는다고 할 것이다.

 ② 이 사건 토지의 매매계약이 허가받을 것을 전제로 한 계약이라고 할지라도 허가받기 전의 상태에서는 아무런 효력이 없어 권리의 이전 또는 설정에 관한 어떠한 이행청구도 할 수 없다고 보아야 하고, 이 사건 토지의 매매계약은 처음부터 허가를 배제하거나 잠탈하는 내용의 계약이 아니라 허가를 전제로 한 계약이라고 보여지므로 계약의 쌍방 당사자는 공동허가신청절차에 협력할 의무가 있고, 따라서 원고의 예비적 청구 중 피고에 대하여 토지거래허가신청절차의 이행을 구하는 부분을 인용한 원심판결은 정당하다.

 ③ 이 사건 매매계약은 관할 관청으로부터 토지거래허가를 아직 받지 못하였으므로 그 계약 내용대로의 효력이 있을 수 없는 것이어서 원고로서도 아직 그 계약내용에 따른 대금지급 의무가 있다고 할 수 없다.  그러므로 계약상 원고의 대금지급의무가 피고의 소유권이전등기의무에 선행하여 약정되어 있었다고 하더라도, 구 국토이용과관리법상의 허가를 받기까지는 원고에게 그 대금지급의무가 없으므로 피고로서는 그 대금지급이 없었음을 이유로 계약을 해제할 수 없는 것이다.」라고 판시하였다.

* 참고 사항
  토지거래의 허가 등에 관하여 「국토의계획및이용에관한법률」에 규정하고 있었으나
2016. 1. 19. 위 법률의 일부 개정으로 위 규정은 삭제되었고,  2016. 1. 19. 일부 개정된 「부동산거래신고등에관한법률」은 위 토지거래 허가 등을 규정하고 있다.
[참조 조문]
민사소송법 제249조 [소장의 기재사항]
① 소장에는 당사자와 법대리인, 청구의 취지와 원인을 적어야 한다.
민사소송법 제253조 [소의 객관적 병합]
여러 개의 청구는 같은 종류의 소송절차에 따르는 경우에만 하나의 소로 제기할 수 있다.
민법 제544조[이행지체와 해제]
당사자 일방이 그 채무를 이행하지 아니하는 때에는 상대방은 상당한 기간을 정하여 그 이행을 최고하고 그 기간 내에 이행하지 아니한 때에는 계약을 해제할 수 있다.
그러나 채무자가 미리 이행하지 아니할 의사를 표시한 경우에는 최고를 요하지 아니한다.
민법 제568조 [매매의 효력]
① 매도인은 매수인에 대하여 매매의 목적이 된 권리를 이전하여야 하며 매수인은 매도인에게 그 대금을 지급하여야 한다.
② 전항의 쌍방의무는 특별한 약정이나 관습이 없으면 동시에 이행하여야 한다.
부동산거래신고등에관한법률 제1조 [목적]
이법은 부동산 거래 등의 신고 및 허가에 관한 사항을 정하여 건전하고 투명한 부동산 거래 질서를 확립하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 한다.
위 같은 법 제10조 [토지거래허가구역의 지정]
① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립과 집행, 합리적인 토지 이용 등을 위하여 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히     상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대해서는 다음 각 호의 구분에 따라 5년 이내의 기간을 정하여 제11조 제1항에 따른 토지거래계약에 관한 허가구역으로 지정할 수 있다.
  1. 허가구역이 둘 이상의 시도의 관할 구역에 걸쳐 있는 경우 : 국토교통부장관이 지정
  2. 허가구역이 동일한 시도 안의 일부 지역인 경우 : 시도지사가 지정. 다만, 국가가 시행하는 개발사업 등에 따라 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역 등 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장이 지정할 수 있다.
위 같은 법 제11조 [허가구역 내 토지거래에 대한 허가]
① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권(소유권ㆍ지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다)을 체결하는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
⑥ 제1항에 따른 허가를 받지 아니하고 체결한 토지거래계약은 그 효력이 발생하지 아니한다.

[참조 판례]
대법원 1990. 12. 11. 선고 90다8121 판결; 대법원 1991. 6. 14. 선고 91다7620 판결.

박춘광 기자  gjtline@naver.com

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