중앙정부가 각 지방자치단체의 재정력 균형을 위해 재정 부족액을 산정해 용도에 제한을 두지 않고 교부하는 재원이 보통교부세다. 이에 비해 특별교부세는 일정한 조건을 붙이거나 용도를 제한해 교부하는 지방교부세다.

지방교부세는 국가가 재정적 결함이 생기는 자치단체의 행정운영에 필요한 재원을 지원함으로써 지방행정의 건전한 발전을 목적으로 한다. 매년도 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달할 경우 그 미달액을 기초로 하여 국가가 자치단체에 교부하는 것으로 1년에 4번에 걸쳐 교부된다.

이에 반하여 특별교부세는 ▶기준재정수요액의 산정방법에는 포함되지 않는 특별한 재정수요가 있을 때 ▶보통교부세의 산정후에 발생한 재해로 인하여 특별한 재정수요가 있거나 재정수입의 감소가 있을 때 ▶자치단체의 청사 또는 공공복지시설의 신설, 복구, 확장, 보수 등의 사유로 인하여 특별한 재정수요가 있을 때 지급한다.

지방교부세는 흔히 소득세 · 법인세 · 주세 · 영업세 등의 주요한 국세와 결부되어 있고 교부세의 총액은 그러한 세액의 일정비율로 고정되어 있다. 보통교부세는 기준재정수요액이 기준재정수입액을 초과하는 단체에 교부되며, 특별교부세는 특별한 사정이 발생할 때마다 수시로 교부하게 되어 있다.

보통교부세는 교부세 산정 기초자료 관리와 재정수요 발굴, 세출예산 구조 조정, 예산절감 노력 등 93개항의 기준이 반영된 결과로 나타난다. 현재 우리나라 지방재정의 가장 큰 문제점으로 지역 간 재정력 격차가 매우 큰 것이 꼽힌다.

지방교부세는 보조금의 유형 가운데 전형적인 재정형평화 교부금으로 분류할 수 있다.수직적 및 수평적 재정격차 완화가 그 목적이다. 우선 국세와 지방세 배분의 불평등으로 인한 중앙과 지방간 수직적 재정 격차 완화를 위해 내국세 수입의 19.24%를 지방교부세 재원으로 제도화하여 일종의 세입공유(revenue sharing) 방식을 채택하고 있는 것이다.

수평적 재정격차는 지역 상호간 재정격차를 의미하는데, 지역간 불균등한 세원분포로 인한 세입확보능력(revenue raising capacity)의 격차와 공공서비스 공급비용의 격차로 인해 발생한다.
지방교부세의 핵심인 보통교부세의 지역간 배분에 있어서는 각 지역의 기준재정수요액과 기준재정수입액을 측정하여 그 차액인 재정부족액에 비례하여 지역별로 보통교부세를 배분함으로써 지역간 재정수요와 재정 수입간 격차를 보전(gap-filling)하는 방식을 채택하고 있다.

이 때 지역간 기준재정수요액의 차이는 공공서비스 공급비용의 차이를, 그리고 기준재정수입액의 차이는 수입확보능력의 차이를 각각 반영한다 그러므로 수평적 재정격차를 효과적으로 완화하기 위해서는 기준재정수요액과 기준재정수입액을 각각 합리적으로 산정하여 반영할 필요가 있다. 한편 지방교부세가 지방재정에서 차지하는 중요성과 함께 최근 지방재정 환경의 급격한 변화를 고려할 때, 보통교부세 산정 방식의 개편은 중요한 의미를 지닌다.

지방재정수입의 구성에서 지방교부세는 핵심적인 요소로서 그 중요성은 계속 높아지는 추세를 나타낸다. 지방교부세의 법정률이 15%로 인상되었던 2000년 이후 2004년까지는 일반회계 순계 기준 세입 결산액의 15% 내외 비중을 유지하였으나, 법정률이 현재의 19.24%로 인상된 2006년 이후에는 20%를 상회하는 높은 비중을 유지해왔다.

2012년에는 일반회계 순계 기준 결산액 151.3조원 가운데 지방교부세는 35.2조원을 차지하여 23.3%의 비중을 기록했다. 현 시점에서 지방교부세의 역할을 논의하기 위해서는 대체로 2000년대 중반 이후 지방재정을 둘러싼 환경이 매우 급격하게 변화되어왔음을 고려할 필요가 있다. 우선 지방재정지출 측면에서는 사회복지비의 급격한 확충 현상이 두드러지면서 기존의 경제개발이나 SOC 등 지역개발 관련 재정지출은 상대적으로 축소되는 경향이 나타난다.

또한 지방재정수입 측면에서는 2000년대 중반 이후 지방세와 세외수입 등 자체수입의 증가가  그 전에 비해 상당히 둔화되면서 국고보조금과 지방교부세 등 의존재원의 상대적 비중이 늘어나는 추세가 꾸준히 진행되고 있는데, 특히 국고보조금은 사회복지 국고보조사업의 확충으로 인해 매우 빠르게 증가했다. ㆍ부동산 경기의 하향 안정화 추세 속에서 취득세 세율이 인하됨에 따라 자체재원의 확충이 원활하지 않은 상황에서 지방의 일반재원으로서 지방교부세의 중요성은 더욱 높아진다.

2015년부터는 분권교부세가 폐지되고 보통교부세 재원에 통합되어 교부된다.이와 같이 지방교부세제도의 취지와 최근 지방재정 환경의 변화를 고려할때, 보통교부세 산정방식을 보다 적정하고 합리적으로 개편해야할 필요성이 나타난다. 격차보전방식을 사용하는 방식 상 자치단체의 공공서비스 공급비용을 반영하는 기준재정수요액과 수입확보능력을 반영하는 기준재정수입액의 적절한 산정은 보통교부세가 제도 본연의 수평적 재정형평화의 목적을 효과적으로 달성하는데 있어서 가장 기본적이면서 중요한 요소다.

나아가 최근 지방재정 환경의 변화를 고려하여 지방의 재정수입 및 재정 수요구조의 변화를 제대로 반영한 제도 개편도 필요한데, 이를 위해서는 주로 기준재정수요액 산정 방식의 합리화가 요구된다. 현행 제도 상 기준재정수입액은 자치단체의 실제 재정수입액에 의하여 산정되는 방식을 취하며, 기준재정수요액은 기본적으로 자치단체의 표준적인 재정수요액에 의해 산정된다.

 우선 기준재정수입액은 자치단체의 보통세수입액의 80%에 해당하는 기초 수입액과 목적세 및 경상세외수입, 재정보전금 및 시・도세 징수교부금 수입, 부동산교부세 수입 등의 80%에 해당하는 보정수입액의 합에 수입 자체노력 산정액(수입인센티브)를 가감하여 산정된다.

 기준재정수요액은 자치단체의 표준적인 행정수요에 근거하여 산정하는 기초수요액과 다양한 실제 재정수요 및 특수한 재정수요를 반영하는 보정수요액의 합에 수요 자체노력 산정액(수요인센티브)을 가감하여 산정한다 이러한 산정방식에 대해서는 여러 가지 문제점과 개선방향이 꾸준히 제기 되어왔다.

 우선 기준재정수입액의 산정에 대해 실제 수입액에 근거하여 산정함에 따라 자치단체의 유인문제가 나타날 수 있다는 점이 지적되며, 이를 해소하기 위해 기준재정수입액 산정에 있어서 징수액보다 부과액을 적용하는 한편 산입률을 1에 가깝도록 인상하는 방안과 실제 수입이 아닌 표준적인 수입확보능력(또는 표준조세체계)을 반영하는 것이 적절하다는 주장이 제기되었다.

 기초수요액 산정방식의 간소화 및 합리화, 보정수요의 합리화 및 정비 필요성 등의 주장이 제기되었다.  또한 수입 및 수요인센티브와 관련해서는 항목별 인센티브 적용방식의 개편, 표준조세체계를 적용함에 따라 수입인센티브는 별도로 둘 필요가 없으며, 수요인센티브는 불필요하다는 견해, 인센티브의 체감도 제고를 위해 자체노력분 재원을 별도로 교부하는 방안과 가중치를 적용하는 방안, 인센티브 항목의 조정 등이 제기되었다.

 이상과 같은 제도 개편에 관한 다양한 주장을 부분적으로 반영하는 한편 현실적인 제도 운영 상의 필요성에 따라 보통교부세제도는 매년 점진적으로 개편되어 왔는데, 보통교부세 법정률이 19.24%로 인상되었던 2006년 이후 주요 개편 내용과 특징은 다음과 같다.

 첫째, 2008년부터 기준재정수요액 산정에서 기초수요액 측정항목을 4개 항목에 17개 세항목으로 대폭적으로 단순화하였으며, 이후에도 계속 소폭 개편을 단행하여 2014년 현재는 4개 항목에 16개 세항목을 두고 있었다.  
둘째, 측정항목별로 지역균형수요와 사회복지균형수요를 각각 설치함으로써 지역균형을 위한 재정수요와 사회복지분야 재정수요 증대에 대응한다.
셋째, 기준재정수요액 산정에 있어서 사회복지부문의 수요 반영을 지속적으로 강화시켰다.
넷째, 기준재정수요액 산정에서 기초수요의 비중이 점진적으로 약화되는 추세를 보이는 가운데 보정수요의 비중이 빠르게 증가했다.
다섯째, 자체노력 유인을 위한 인센티브 항목이 지속적으로 강화되는 가운데 2011년부터 산정방식이 대폭 개편되었으며, 2014년에는 개편된 방식 하에서 세출효율화 7항목과 세입확충 6항목 등 모두 13항목을 적용한다.

이처럼 제도의 점진적 개편을 이루어왔음에도 불구하고 최근의 사회경제적 환경 변화와 그에 따른 지방의 행정 및 재정 환경 변화를 제대로 고려하고 있는지에 대해서는 의문을 가질 수 있다. 가장 중요하게는 기준재정수요액 산정방식의 적절성과 합리성에 관한 문제를 지적할 수 있다. 현행 보통교부세 산정에서 기준재정수입액은 자치단체의 재정수입확보능력을 실제 수입액을 통해 반영하므로 산정 과정에서 비교적 문제가 적다고 할 수 있다.

 반면 기준재정수요액은 기초수요액을 핵심적인 구성요소로 산정하는데, 기초수요액은 산정방식에 따라 큰 폭으로 달라질 수 있으며, 그 결과 보통 교부세 배분에 중요한 영향을 미칠 수 있다. 따라서 기초수요액의 산정은 자치단체의 표준적인 재정수요를 가장 합리적이고 객관적으로 산정할 수 있는 방식이 적용될 필요가 있으며, 사회경제적 환경변화와 지방의 재정수요 변화를 적절히 고려하여 개선해나갈 필요가 있다.

한편 2015년부터는 분권교부세가 폐지되면서 그 재원이 보통교부세로 편입되어 배분될 예정이다 − 한시적으로 보전재원을 확보하여 운영함으로써 재원배분의 변화에 따른 재정적 충격을 점진적으로 완화시켜나갈 계획이다. 하지만 분권교부세의 폐지로 인하여 자치단체 간 재원배분에 다소간 영향을 미칠 것으로 전망된다.

 보통교부세의 산정방식이 지닌 특징 상 자체노력을 제대로 측정하여 자치단체의 재정적 행위를 바람직한 방향으로 유인하는 것은 오래전부터 보통교부세제도가 지닌 중요한 과제로 지목되어왔다. 현행 자체노력 유인제도는 기본적으로 2011년부터 대폭 변화된 반영방식을 적용하고 있으며, 2014년에는 반영항목 또한 상당히 단순화되었다. 

 그간 제도 개선을 위한 꾸준한 노력이 진행되어왔음에도 불구하고 아직까지 자체노력 반영제도가 자치단체의 재정적 행위에 대해 긍정적인 영향을 미치는지 여부에 대해서는 확신을 가지기가 곤란한 실정이다.

박춘광 기자  gjtline@naver.com

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