감 사 원
징계·주의요구 및 통보
제 목 일반산업단지계획 승인업무 부당 처리
소 관 기 관 거제시
조 치 기 관 거제시
내 용
1. 사건 개요
거제시는 2012. 12. 24. ○○주식회사(대표이사 C, 이하 “○○”라 한다)와 □□주
식회사(대표이사 D, 이하 “□□”이라 한다) 등 3개<나머지 1개 기업은 △△주식회사(대표이사 E, 이하 “△△”라 한다)로 2014. 2. 27. ㄱ일반산업단지계획 제출 시에는
참여하지 않음> 민간업체가 관내 일원(사업면적 149,881㎡)에 일반산업단지조성을 위해 ｢산업단지 인․허가 절차 간소화를 위한 특례법｣(이하 “산단절차간소화법”이라 한다) 제7조에 따라 “거제 ㄱ일반산업단지 투자의향서”(이하 “투자의향서”라 한다)를 제출하고 2014. 2. 27. ○○(공동개발자: □□)가 산단절차간소화법 제8조 제2항의 규정에 따라 민간개발방식의 “ㄱ일반산업단지계획” 승인을 요청하자<｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣제7조 제1항 및 같은 법 시행령 제8조 제2항의 규정에 따라 사업면적 30만 ㎡ 미만인 ㄱ일반산업단지의 지정권자는 거제시장임> ,산단절차간소화법 제14조 및 제15조의 규정에 따라 경상남도 지방산업단지계획심의위원회(이하 “심의위원회”라 한다) 심의를 거쳐 2014. 11.21. ㄱ일반산업단지계획을 승인․고시하였다.<당초 사업기간은 2014. 11. 21. ~ 2016. 12. 31.이었으나 2016. 12. 23. ○○가 거제시에 사업기간 연장 등의 내용으로 변경신청하자 2017. 12. 31.까지로 연장 승인>

그런데 감사원 감사기간(2017. 3. 22.～4. 18.) 중 ㄱ일반산업단지계획 추진 과정을 조사한 결과, 거제시는 ○○가 제출한 재원조달계획 등 사업수행능력에 대한 검토를 소홀히 하였고 ㄱ일반산업단지는 토지소유주에게 보상도 하지 못한 채 방치되고 있는 것으로 나타났는데, 이에 대한 구체적인 내용은 다음과 같다.

2. ㄱ일반산업단지계획 승인 부적정
｢산업단지계획 통합기준｣<산단절차간소화법 제19조 규정에 근거하여 수립> 제5조 제4항의 규정에 따르면 민간기업인 사업시행자가 산업단지계획의 승인을 요청한 경우 지정권자는 재원조달계획서, 재무제표 등 재정상태를 확인할 수 있는 증명서에 따라 사업수행능력을 철저히 검토하도록 되어 있다.
이와 관련하여 거제시는 ○○가 2014. 2. 27. 제출한 ㄱ일반산업단지계획에 대해 산단절차간소화법 제10조 제1항의 규정에 따라 같은 해 3. 3. 경상남도에 협의 공문을 보내어 같은 해 4. 3. 경상남도로부터 ‘자기자본 320억 원, 이익금 재투자 70억 원, 금융권 차입금 90억 원, 계 480억 원을 조달하는 내용의 ㄱ일반산업단지 재원조달계획은 사업시행자의 자산규모를 고려할 때 자금 확보가 어려울 것으로 판단되므로 사업수행능력을 철저히 검토하라’는 회신을 받았다. 이에 따라 거제시는 2014년 5월경 ○○와 □□이 소유부동산 26필지(가액 14,916백만 원)와 15필지(가액 17,134백만 원)를 각각 매각하여 150억 원과 170억 원, 계 320억 원의 자기자본을 조달하겠다는 “임시주주총회 의사록(주주들이 임시주주총회를 통하여 위와 같이 의사결정한 내용) 및 부지내역서(매각할 토지 내역)”와 ▷▷은행이 2013. 11. 15. ○○에 발행한 대출취급의향서(500억 원 한도 내에서 ㄱ일반산업단지 조성사업에 필요한 자금을 ○○에 대여한다는 내용)를 ○○로부터 재원조달계획의 증빙서류로서 보완 제출받았다.
이후 거제시는 2014년 5월경 행정정보공동이용시스템<민원·사무처리에 필요한 구비서류를 민원인이나 보유기관에서 제출받지 않아도 담당자가 전산망으로 정보를 조회·확인하여 업무를 처리하는 시스템으로 토지등기사항증명항목을 통하여 ‘고유번호, 표시번호, 접수, 소재지번, 지목, 면적,등기원인 및 기타사항, 순위번호, 등기목적, 등기원인, 권리자 및 기타사항 등’을 조회할 수 있음>을 통해 부지내역서의 매각대상 토지를 검토하여 [별표 1] 및 [별표 2]와 같이 ○○와 □□이 매각하기로 한 토지 대부분<[별표 1]과 [별표 2]의 41필지 중 33필지>이 다른 사람의 소유이고 이미 근저당권이 설정되어 있다는 사실을 확인하였다.

특히 ○○가 재원조달계획의 입증자료로 제출한 □□의 임시주주총회 의사록에 따르면 □□ 주주들이 2013. 10. 8. 개최된 임시주주총회에서 □□ 부지 15필지([별표 2] “□□ 부지”)를 매각하여 자기자본 170억 원을 조달하는 안을 승인한 것으로 되어 있으나, □□ 2대 주주이자 ▽▽주식회사의 대표이사 F의 경우 임시 주주총회에 출석하지도 않았고 ▽▽주식회사 소유 토지 6필지를 사업에 제공할
의사도 없었으며 토지제공동의서를 작성하지도 않은 사실이 이번 감사 중 확인되었다.
또한 거제시는 ‘거제 ㄱ일반산업단지 조성 자금조달계획 검토’ 문서<2012. 12. 24. ○○가 제출한 투자의향서의 재원조달계획을 ◁실 업무담당자 G이 ○○와 △△의 감정평가서, □□의 부지현황 및 가격 자료를 참고하여 2013. 1. 11. 검토·작성하였으며 2013. 3. 18. A이 ㄱ일반산단 투자의향서 검토결과
문서를 작성하는데 참고>를 통해 ○○ 등 3개사<○○29.5억 원, △△(2012. 12. 24. 투자의향서 단계에만 참여하고 2014. 2. 27. ㄱ일반산업단지계획 제출 단계에는 미참여) 42.8억 원, □□ 72억 원>의 부동산 추정가격<소유관계와 근저당 설정 문제를 고려하지 않고 추정한 가격>이 144.3억 원에 그쳐 재원조달계획에 기재된 자기자본 320억 원에 미치지 못한다는 사실과 대출취급의향서는 발급일로부
터 3개월 간 유효한 것으로 ㄱ일반산업단지계획 제출 전인 2014. 2. 15.에 유효기간이 도과되었다는 사실도 확인하였다.

그런데 거제시는 유효기간이 도과한 ▷▷은행의 대출취급의향서로도 사업비 전액을 대출받아 조달할 수 있다고 판단하고서 ○○로부터 재원조달계획을 재보완받거나 ▷▷은행에 대출취급의향서의 유효 여부 등을 확인<거제시는 2012. 12. 24. 투자의향서의 재원조달 근거자료로 제출된 ◇◇은행의 “대출의향서”(수신: ○○ 대표이사, 발급일자: 2012. 10. 18, 대출한도: 500억 원, 유효기간: 6개월)에 대해서는 2013. 1. 7. 위 은행에 “조건부 금융지원(대출)의향 확인 의뢰” 공문을 보내 대출의향의 유효 여부를 확인하였으나, 위 ▷▷은행의 대출취급의향서에 대하여는 유효기간이 지난 것을 알고도 대출의향서에 대해 제출 당시 유효 여부를 확인하지 않음>하지 않은 채 2014. 9. 12. 경상남도에 “지방산업단지계획 심의위원회 심의요청”(이하 “산업단지계획 심의요청”이라 한다) 문서를 시행하여 같은 해 9. 29. 경상남도로부터 심의
에 대해 가결 통보를 받은 후 같은 해 11. 21. ㄱ일반산업단지계획을 승인·고시하였다.
이와 관련하여 ○○가 제출한 ㄱ일반산업단지 조성 자금조달계획서의 문제점을 정리하면 [표]와 같다.

주: 1. [별표 1] “○○부지내역” 소유권자 참고
2. [별표 2] “□□ 부지내역” 소유권자 참고
3, 4. 2013. 1. 11. 투자의향서 자금조달 계획 검토 시 참고한 자료, ○○와 △△의 감정평가자료11)와 □□의 부동
산 자료12)로 구성
5. ○○ 토지(11,980㎡) 평가액 2,434백만 원과 △△ 토지(10,273㎡) 평가액 3,399백만 원을 합한 금액. 참고로 2015
년 12월 감정평가금액은 ○○ 2,984백만 원, △△ 4,037백만 원으로 계 7,021백만 원
6. [별표 1] “○○ 부지내역” 주5) 참고
7. [별표 2] “□□ 부지내역” 주3) 참고
8. 2014. 2. 15. 유효기간이 만료되었고 재원조달계획의 근거서류로 보완 제출한 2014년 5월경에는 3개월 가량 경과 자료: 거제시 자료 재구성
위와 같이 거제시가 재원조달계획을 제대로 검토하지 않고 ㄱ일반산업단지계획을 승인한 결과 2017. 4. 18. 현재까지 산업단지로 지정된 토지에 대한 보상도하지 못한 채 방치되고 있고, ○○는 2015. 12. 2. 본사 자산의 임의경매가 결정되어 경매절차가 진행 중이며, □□은 사업부진으로 2016. 3. 31. 폐업하는 등 산업단지조성이 어려운 상황에 처해 있어 사업부지 내 토지소유자 등이 재산권 행사에 제약<산업단지 부지에 건축물의 건축·대수선·용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위등을 하려면 시장 또는 군수 등의 허가를 받도록 되어있는 ｢산업입지 및 개발에 관한법률｣제12조 및 같은 법 시행령제14조의규정에 따라사업 지연으로 인해산업단지에 편입된토지소유자 등이 재산권행사에 제약을받고 있음>을 계속 받고 있다.

3. 업무담당자들의 부당한 업무 처리
거제시 ♧단 ☆과<2016.1.13.조직변경으로◁실에서☆과로명칭변경>A은 2013. 3. 2.부터<2013. 1. 15.부터 ◁실에서 근무하였으나 같은 해 3. 1.까지 투자유치 업무를 담당하다가 같은 해 3. 2.부터 일반산업단지 업무 담당> 2017. 4. 18. 현재까지, ●국 ■과 B은 2012. 1. 9.부터 2015. 1. 11.까지 위 관서 ◁실에서 각각 산업단지 업무담당자와 담당 계장으로 근무하면서 ㄱ일반산업단지계획 검토 및 승인업무를 처리하였다.
A과 B은 민간업체가 승인요청한 산업단지계획을 검토하여 승인할 때에는 “2항”의 규정과 절차에 따라 정당하게 업무를 처리하여야 했다.
가. A의 경우
A은 산단절차간소화법 제10조 제1항의 규정에 따라 2014. 3. 3. 경상남도에ㄱ일반산업단지계획 협의문서를 보낸 후 같은 해 4. 3. 경상남도로부터 ‘사업시행자의 자산규모를 고려할 때 자금확보가 어려울 것으로 판단되니 사업시행자의 사업수행능력을 철저히 검토하라’는 회신을 받고 ○○에 재원조달계획을 입증할 서류를 요청하여 같은 해 5월경 임시주주총회 의사록 및 부지내역서와 대출취급의향서를 제출받았다. 그리고 A은 2013. 3. 18. ○○의 투자의향서에 대한 검토결과 보고 문서를 작성하면서 매각하여 사업비를 충당하겠다는 토지의 추정가격은 144.3억 원이라는 사실을 파악하였고, 2014년 5월경 행정정보공동이용시스템을 통해 “2항”과 같이 매각하여 자금을 조달하겠다는 토지의 대부분이 ○○와 □□의 소유가 아닌 사실과 이미 근저당권이 설정되어 있다는 사실을 확인하였다.

따라서 A은 ○○로 하여금 실현가능한 재원조달계획과 이를 뒷받침할 수 있는 입증자료를 제출하도록 요구한 후 ○○가 이에 따르지 않을 경우 사업신청을 반려하여야 했다.그런데 A은 ○○ 부사장 H과 전무 I가 2014년 5월경 부지내역서에 있는 타인소유의 부동산은 ○○나 □□의 주주, 관계회사, 친인척, 지인 소유 부동산이기 때문에 매각하여 사업비로 사용할 수 있고, 부지내역서에 기재된 부동산에 대해 매수를 희망하는 업체가 320억 원 정도의 가격을 제시하였다고 하자 ○○에 그 입증자료를 제출하도록 요구하였으나 이를 제출받지는 않았다. 그리고 A은 2014년 5월경 자신의 상급자인 산업단지담당 B에게 재원조달계획의 자기자본 조달에 관한 입증자료가 부정확하다고 보고하고서도 B이 부지내역서와 함께 보완 제출된 ▷▷은행의 대출취급의향서에 500억 원을 대출받기로되어 있어 충분히 사업비를 조달할 수 있다는 의견을 제시하자, A도 사업비 480억 원을 충당할 수 있다고 생각하여 대출취급의향서는 이미 유효기간이 지난 사실을 인지하고도 ▷▷은행에 대출취급의향서의 효력 등을 문의하지 않았다.

또한 A은 2014. 7. 8. ○○로부터 ‘사업비는 토지매각과 차입금으로 충당하도록 계획이 수립되어 있고 재원조달 근거자료를 첨부(보완)하였다’는 내용의 “ㄱ일반산업단지계획(안) 협의의견에 대한 조치계획”을 제출받아 이를 그대로 포함하여 같은 날 “산업단지계획 심의요청” 문서를 기안한 후 B, ◁관 J16) , ▲장 K의 검
16) 2014. 7. 9.까지 ◁관으로 재직한 J이 2014. 7. 8. 1차 심의요청 문서에 결재하였고, 2014. 7. 10.부터 2015. 1. 11.까지는 ◁관 M이 2014. 9. 12. 2차 심의요청 문서와 2014. 11. 21. ㄱ일반산업단지계획 승인·공고 문서에 결재하였음

토와 ▶장 L의 결재를 거쳐 경상남도에 제출하여 심의에서 유보<1차 심의에서는 환경영향 및 진입도로 관련 등으로 유보되었고 2차 심의에서는 광해시설 표지판 설치 및 진입도로에대한 안전성 검토를 받는 조건으로 조건부가결되는 등 재원조달계획과는 관련성이 없는 사항임>되자 같은 해 9.12. 다시 심의를 요청하여 경상남도로부터 같은 해 9. 29. 조건부가결 통보를 받은 후 ▶장의 결재를 받아 같은 해 11. 21. ㄱ일반산업단지계획이 승인·고시되게 하였다. 그 결과 “2항”과 같은 결과가 발생하였다.

나. B의 경우
B은 A이 ○○가 2014년 5월경 제출한 부지내역서를 검토한 후 재원조달계획의 자기자본 조달에 관한 입증자료가 부정확하다고 보고하였는데도 부지내역서의 부동산 소유관계, 가액, 근저당 설정에 관한 내용을 확인하지 않은 채 유효기간이 지나 법적 효력이 없는 대출취급의향서에 대출한도가 500억 원으로 되어 있으
니 재원조달계획 입증자료로 충분하다는 의견을 A에게 제시하였다. 그리고 B은 산업단지 업무를 지휘·감독하는 ◁관 J에게 재원조달계획에 대해 보고하였으나 J이 이를 검토하면서 문제시 하지 않자, 2014. 9. 12. A이 작성한 산업단지계획 심의요청 문서와 2014. 11. 21. ㄱ일반산업단지 승인·고시 문서를
그대로 검토하여 “2항”과 같이 최종 승인·고시되게 하였다. 그 결과 “2항”과 같은 결과가 발생하였다.

관계기관 등 의견 및 검토결과
① 관련자 주장 및 판단 A과 B은 ㄱ일반산업단지 재원조달계획에 대해 ▷▷은행이 발급한 500억 원 한도의 대출취급의향서가 있어 자금조달이 가능하다고 판단했다고 주장한다. 그러나 대출취급의향서는 검토 당시 이미 유효기간이 지나 법적 효력이 없고 실제로 ○○는 위 ▷▷은행은 물론 어떠한 금융기관으로부터도 대출을 받지 못하였으므로 위 주장은 받아들이기 어렵다.
② 관계기관 의견
㉮ 거제시는 ｢산업단지계획 통합기준｣에 사업수행능력 검토에 관한 구체적 기준이 없고 대출취급의향서에 따라 500억 원의 대출이 가능하며 경상남도 심의위원회의 심의를 거쳤으므로 ㄱ일반산업단지계획 승인과정에 문제가 없었다고 주장한다. 그러나 산업단지 담당 공무원은 ｢산업단지계획 통합기준｣제5조 제4항의 규정에 따라 민간기업 등이 산업단지계획의 승인을 요청한 경우 재정상태를 확인할 수
있는 증명서에 따라 사업수행능력을 철저히 검토할 의무가 있고, A과 B은 경상남도로부터 사업수행능력에 대해 철저히 검토하라는 요청을 받은 상황에서 부지내역서 일부 내용이 사실과 다르고 대출취급의향서의 유효기간이 지났다는 사실을 인지하고도 재원조달계획을 제대로 확인하지 않았으므로 위 주장은 받아들이기 어렵다.

그리고 ｢산업단지계획 통합기준｣제5조 제4항에 따르면 사업수행능력의 검토는 지정권자인 거제시장의 의무이고, 거제시가 ○○로부터 제출받은 재원조달계획의 증빙서류(임시주주총회 의사록 및 부지내역서와 대출취급의향서)를 경상남도에 제출하지 않아 심의위원회는 재원조달계획에 대해 구체적인 심의를 하지 않았으므로 경상남도의 심의를 거쳤다고 하여 승인과정에 문제가 없다는 주장은 받아들이기 어
렵다.
㉯ 사업시행자가 거짓이나 부정한 방법으로 ㄱ일반산업단지계획을 승인받은 것은 아니고 재원조달 금액 산정 시 근저당금액을 공제하지 않은 것은 잘못이 아니라고 주장한다. 그러나 거제시가 2014년 5월경 ○○로부터 제출받은 “□□ 소유부지 15필지를 매각하여 사업비 170억 원을 충당하겠다”는 내용의 임시주주총회 의사록에 대해 □□ 주요 주주인 F는 의사록에 대해 내용도 모르고 회의에 참석하지도 않았으며
위 15필지 중 자기 회사소유의 6필지를 사업에 제공하겠다는 내용과 달리 이런 의사를 밝힌 사실도 없는 것으로 확인되었으므로 거짓이나 부정한 방법으로 산업단지계획을 승인받은 것이 아니라는 위 주장은 받아들이기 어렵다. 그리고 근저당금액이 설정된 부분은 변제해야 할 부분이므로 예금이나 대출 등
다른 재원조달방안을 제시하지 않는 이상 재원조달 금액에서 제외하는 것이 타당하므로 위 주장은 받아들이기 어렵다.
㉰ 사업시행자는 산업단지계획 승인 시 편입예정 토지의 49.34%에 해당하는 토지의 소유자로부터 사용승낙서를 받았고 현재까지 미동의 토지소유자들의 재산권 행사에 대한 이의제기가 없었으므로 산업단지계획 승인 및 연장승인으로 인해  사업구역에 편입된 토지소유자들의 재산권행사를 부당하게 제약하고 있는 것은 아니라고 주장한다. 그러나 거제시가 제출받은 토지사용승낙서는 투자의향서가 제출된 2012년도의 것으로서 당시에는 2015년까지 사업을 완료하겠다는 계획이었으나 이와 달리 2017. 9. 19. 소명서 제출 시까지 사업이 완료될 기미가 보이지 않고 있으며, 21필지에 대한 토지사용승낙서를 제출한 주식회사 ▼▼이 2016. 4. 12. “토지사용 승낙후 오랜 시간이 지났으나 사업시행자가 단 1필지도 보상을 하지 못하고 있고 자금조달계획 등이 불투명하다”며 공사를 중지해 줄 것을 요구하는 민원을 제출하였으
므로 산업단지 편입 토지소유자들의 재산권행사를 부당하게 제약하고 있지 않다는 주장은 받아들이기 어렵다.
징계요구 양정 ㄱ일반산업단지계획 승인업무를 부당하게 처리한 A과 B의 행위는 ｢지방공무원법｣제48조의 규정에 위배된 것으로 같은 법 제69조 제1항 제2호의 징계사유에 해당한다.
조치할 사항 거제시장은
① ㄱ일반산업단지계획 승인업무를 부당하게 처리한 A과 B을 ｢지방공무원법｣제72
조의 규정에 따라 징계처분(경징계 이상)하고(징계) ② ㄱ일반산업단지계획에 대하여 ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣제47조 및 제48조 제1항의 규정에 따라 추가 검사 등을 거쳐 승인을 취소하거나 그 밖에 필요한 조치를 하고, 같은 법 제51조와 제52조의 규정에 따라 임시주주총회 의사록을 사실과 다르게 작성한 □□주식회사 관계자 등을 고발하는 방안을 강구하며(통보) ③ 앞으로 「산업단지계획 통합기준」을 위반하여 일반산업단지계획을 승인하는 일이 없도록 일반산업단지계획 승인업무를 철저히 하고 ④ 관련자에게는 주의를 촉구하시기 바랍니다.(주의)